Noor Aziz, Direktur Zakat Watch
www.zakatwatch.org
Zakat Watch
Keberadaan BAZ dan LAZ berjalan bersama-sama dalam menggerakkan potensi zakat.

Keberadaan zakat di Indonesia dapat dikatakan unik. Sekalipun menjadi kewajiban ijabi (kewajiban yang mengikat) kaum Muslim mayoritas di Indonesia dan berhubungan dengan mobilisasi dana,  zakat memang banyak berkembang menjadi gerakan di masyarakat.

Berbeda dengan Malaysia, Brunei, atau negara-negara Timur Tengah yang pada umumnya melibatkan peran negara, baik dalam mobilisasi dana maupun penditribusian. Tampaknya demikianlah salah satu keunikan Islam di Indonesia. Terdapat banyak contoh aspek lain yang dari awal merupakan gerakan bottom up.

Semaraknya pendidikan Islam di Indonesia, mulai dari TK hingga perguruan tinggi, banyaknya rumah sakit Islam, panti-panti asuhan, dapat dikatakan banyak diwarnai dengan inisiasi dan gerakan oleh masyarakat.

Sekalipun demikian, sebagai aspek yang menyangkut kepentingan masyarakat banyak dalam perjalanannya, terdapat dialektika antara masyarakat dan negara dalam hal perzakatan. Di satu sisi, muncul aspirasi untuk mensinergikan zakat ke dalam pemerintahan; sementara di sisi lain, masyarakat  tetap menjalankan kewajibannya melalui saluran-saluran yang berkembang di masyarakat, atau secara sendiri-sendiri.  

Tulisan singkat ini hendak menunjukkan beberapa aspek hukum positif yang menandai dialektika antara masyarakat dan negara melalui urusan perzakatan.

 
Keputusan Presiden Nomor 07/PRIN/10/1968

Pada dasarnya, terdapat upaya pemerintah untuk mengakomodir zakat menjadi satu kesatuan dalam kinerja pemerintahan pada masa awal Orde Baru. Dalam pidato kenegaraan merayakan Isra 'Mi'raj  di Istana Merdeka pada Oktober 1968, presiden Soeharto waktu itu menyatakan bahwa beliau bertanggung jawab untuk mengumpulkan dan mendistribusikan zakat setiap tahun.

Namun, seperti yang disinggung oleh Muhammad Ariff dalam buku Islam dan Pembangunan Ekonomi di Asia Tenggara: Sektor Sukarela Islam di Asia Tenggara (1991: 33), masih terdapat ambivalensi sikap pemerintah yang tetap mempertahankan perbedaan yang jelas antara agama dan negara.  Karenanya, apa yang disampaikan oleh Presiden Soeharto tersebut atas nama diri sendiri sebagai warga sipil Muslim, dan bukan sebagai Presiden.

Tidak lama setelah itu, pesiden Soeharto secara resmi menginstruksikan tiga perwira militer tinggi untuk mendirikan suatu organisasi untuk pengumpulan zakat nasional. Keputusan Presiden Nomor 07/PRIN/10/1968 memberikan dorongan untuk mengakomodir hal-hal yang terkait dengan zakat menjadi tanggung jawab negara.

Gubernur Jakarta waktu itu, Ali Sadikin, adalah gubernur pertama yang melaksanakan Keputusan Presiden dengan mengeluarkan keputusan gubernur untuk membentuk sebuah badan semi-otonom zakat, yang disebut BAZIS, Jakarta pada Desember 1968. Kemudian Kalimantan Timur (Kaltim) dibentuk BAZIS pada tahun 1972, diikuti oleh Sumatera Barat pada tahun 1973, Jawa Barat dan Kalimantan Selatan pada tahun 1974, dan Sulawesi Utara dan Sulawesi Selatan pada tahun 1985.

Sekalipun demikian, gerakan pengumpulan dan pendistribusian zakat di masyarakat masih terus berjalan, baik melalui kepanitiaan maupun melalui ormas-ormas seperti Muhammadiyah maupun Nahdatul Ulama (NU).  Pada umumnya, wilayah kerja mereka di daerah lokal dan lebih berorientasi pada komunitas mereka dalam menggunakan dana zakat. 

Berbagai kegiatan dan juga pengembangan masyarakat juga berjalan salah satunya melalui gerakan zakat yang berkembang di masyarakat. Tanpa mengabaikan infaq, sedekah dan juga wakaf yang juga berperan besar bagi pengembangan keummatan, tidak sedikit  infrastruktur sosial keummatan yang juga dibiayai dari pos sabilillah dana zakat, seperti masjid, musholla, lembaga pendidikan, dan lain-lain. Alhasil, mobilisasi dana zakat oleh masyarakat telah memberi dampak manfaat langsung yang cukup signifikan. 

Hingga awal tahun 1990, gerakan zakat melalui kelembagaan masih mengalami fragmentasi. Di satu sisi, lembaga zakat BAZIS dibentuk oleh keputusan gubernur, sementara organisasi-organisasi sosial dan pendidikan Islam hanya mengikuti peraturan tentang yayasan, tanpa peraturan zakat khusus pada awalnya.

Sampailah pada tahun 1991, ketika Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri mengeluarkan keputusan bersama (Surat Keputusan Bersama atau SKB) tentang pengawasan dan bimbingan BAZIS. Dalam SKB tersebut dinyatakan misalnya bahwa BAZIS adalah sebuah organisasi sukarela yang mengelola penerimaan, pengumpulan, distribusi, dan pemanfaatan zakat (dan juga infaq dan sedekah).

Namun, keluarnya SKB tersebut masih terbatas sebagai upaya mengakomodir kepentingan tanpa memiliki legitimasi yang kuat. Negara masih menunjukkan keengganannya untuk mengeluarkan Undang-Undang, apalagi menetapkan pejabat khusus yang berfungsi sebagai pengelola zakat nasional atau regional.

Maka, keberadaan BAZIS masih belum menunjukkan kemajuan yang berarti. BAZIS DKI saja sebagai pelopor, hingga akhir tahun 80-an, sebagaimana ditunjukkan dalam bukunya Masdar Mas'udi, Agama dan Keadilan  (1993: 6) hanya mampu mengumpulkan dana zakat, infaq dan shodaqoh (ZIS) dibawah Rp1 miliar, sebuah angka yang kurang sebanding dengan jumlah penduduk Jakarta waktu itu yang sudah mencapai sekitar  7 juta dengan tingkat kemiskinan yang kompleks.

Sementara biaya overhead masih ditanggung oleh Pemerintah DKI. Sekiranya biaya overhead tidak ditanggung oleh Pemerintah DKI, maka  perolehan dana tersebut bisa jadi tidak ada yang bisa didistribusikan ke masyarakat.

Sementara di sisi lain, di dalam masyarakat Muslim, awal tahun 1990-an ini dapat dikatakan sebagai periode modernisasi perzakatan nasional. Semangat keberagamaan yang terus tumbuh di kalangan masyarakat Muslim dan adanya pergerakan dari sisi legal (seperti SKB, diterimanya RUU Pokok Peradilan Agama tahun 1989, dan desakan MUI untuk melegalkan lembaga pengelola zakat) , menjadikan kesadaran tentang perzakatan mengalami modernisasi, baik dari sisi manajemen kelembagaan maupun dari tafsir tentang zakat itu sendiri.

Tercatat beberapa lembaga amil zakat modern berdiri pada awal tahun 1990-an, seperti Dompet Dhuafa (1993), YDSF Malang, dan lain-lain. Dibanding dengan BAZIS, kinerja LAZ-LAZ tersebut justru terbukti lebih agresif. Terjadi peningkatan yang signifikan dari sisi mobilasi dana zakat, infaq maupun sedekah dari lembaga-lembaga amil zakat tersebut.


UU No. 38/1999 dan Kepmenag No 581/1999

Jatuhnya rezim Orde Baru Soeharto pada Mei 1998, dan naiknya BJ. Habibie sebagai presiden, membawa banyak perubahan di Indonesia. Dengan ditopang oleh kekuatan-kekuatan 'politik Islam' pada waktu itu, harapan dibangun kembali terkait pengelolaan zakat. Semangat syariah kembali disuarakan oleh setidaknya 42 partai politik berbasis Islam dari 181 yang muncul di awal reformasi.
 
Terlepas apakah runutan atas berbagai tuntutan politik tersebut ataukah terdapat faktor-faktor yang lain, pada tahun 1999 muncul Undang-Undang pertama tentang pengelolaan zakat, yaitu UU No. 38/1999 tentang Pengelolaan Zakat. Segera setelah itu, Menteri Agama mengeluarkan Keputusan No 581/1999 tentang Pelaksanaan UU No 38/1999 (MRD No 581/1999).

Dalam keputusan tersebut, dalam hal perzakatan, pemerintah membentuk badan amil zakat yang dikenal sebagai BAZ; sementara kelembagaan yang diinisiasi oleh masyarakat disebut dengan LAZ. Keduanya  (BAZ dan LAZ) memiliki fungsi yang sama: mengumpulkan, mendistribusikan, dan mendayagunakan zakat, infaq maupun shodaqoh menurut ketentuan ajaran Islam.

Sekalipun masih terdapat beberapa kelemahan dari UU tersebut, namun munculnya UU zakat pertama ini  memberi arah yang makin jelas adanya keinginan pemerintah untuk memayungi gerakan-gerakan yang berkembang di masyarakat terkait perzakatan, dan sekaligus payung bagi pemerintah untuk membentuk suatu badan amil zakat.

Dalam UU 38/1999 tersebut, keberadaan badan amil zakat (BAZ) dan lembaga amil zakat (LAZ) adalah sejajar. Keduanya diakui oleh pemerintah secara bersama-sama. Pasal 6 menyebutkan: “Pengelolaan zakat dilakukan oleh badan amil zakat yang dibentuk oleh pemerintah”. Sementara pada pasal 7 juga disebutkan: “Lembaga amil zakat dikukuhkan, dibina, dan dilindungi oleh pemerintah.” Kemudian pada pasal 8 ditegaskan kembali: “Badan amil zakat sebagaimana dimaksud pada Pasal 6 dan lembaga amil zakat sebagaimana dimaksud pada Pasal 7 mempunyai tugas pokok mengumpulkan, mendistribusikan dan mendayagunakan zakat sesuai dengan ketentuan agama.”

Demikianlah, keberadaan BAZ dan LAZ berjalan bersama-sama dalam menggerakkan potensi zakat. Secara kelembagaan, ketentuan teknis tentang Badan Amil Zakat dari tingkat pusat sampai kecamatan dituangkan dalam Keputusan Dirjen Bimbingan Masyarakat Islam dan Urusan Haji Nomor D/ 291 th 2000 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Zakat.

Sejak munculnya UU 38/1999 tersebut, mobilasasi dana zakat dan distribusi terus menunjukkan peningkatan yang cukup signifikan. Lembaga-lembaga amil zakat juga terus tumbuh dan berkembang. Munculnya gerakan ekonomi syariah sejak tahun 1993 --dan keterlibatan partai politik Islam di pemerintahan-- semakin memperkuat keberadaan institusi zakat, infaq dan shodaqoh yang berkembang di masyarakat. Al-hasil, gerakan zakat terus mengalami peningkatan dari tahun ke tahun.

Terlebih dalam UU 38/1999 ini sudah muncul klausul pembayaran zakat yang dapat menjadi pengurang pajak. Padal pasal 14 disebutkan: “Zakat yang telah dibayarkan kepada badan amil zakat atau lembaga amil zakat dikurangkan dari laba/pendapatan sisa kena pajak dari wajib pajak yang bersangkutan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.”

Hal itu semakin memeberikan keleluasaan kepada wajib pajak jika ingin mengalihkan sebagian atau mungkin keseluruhan harta wajib pajaknya kepada zakat.  Ketentuan ini kemudian diikuti dengan penetapan UU no 17/2000 sebagai perubahan atas UU no 7/1983 tentang Pajak Penghasilan. 

Sekalipun demikian, dalam UU 38/1999 ini dapat dikatakan negara tampak masih mengambil posisi “netral”. UU misalnya sudah menetapkan jenis harta yang wajib dizakati. Pasal 11 ayat 1 menyebutkan: “Zakat terdiri atas zakat mal dan zakat fitrah.” Kemudian ayat 2 merinci jenis harta yang dikenai zakati, antara lain: (a) emas, perak dan uang; (b) perdagangan dan perusahaan; (c) Hasil pertanian, perkebunan dan perikanan; (d) Hasil pertambangan; (e) Hasil peternakan; (f) Hasil pendapatan dan jasa; (g) rikaz. Namun, pada ayat 3, UU mengembalikan ketentuan penghitungan zakat mal menurut nishab, kadar dan waktunya ditetapkan berdasarkan hukum agama.

Bukankah ketentuan jenis harta juga sudah ditentukan oleh hukum agama dan itu juga disinggung oleh UU, namun ketika menyangkut penghitungan negara menyerahkan mekanismenya kedalam hukum agama? Sementara di sisi masyarakat juga berkembang cara pandang yang berbeda terkait kadar dan penghitungan nisab zakat, sesuai dengan mazhab yang berkembang di masyarakat.

UU juga belum memasuki ranah terkait pengaturan tentang muzakki sebagai wajib zakat.  Hal ini menjadikan UU tersebut belum memiliki daya paksa yang mengikat bagi para wajib zakat untuk berzakat. Tidak ada klausul atau ketentuan yang mengatur tentang wajib zakat dalam UU tersebut, apakah muzakki mau berzakat atau tidak, sepenuhnya adalah kesadaran dan kemauan para muzakki. Sementara bagi pengelola zakat, pasal 21 misalnya, menyebutkan bahwa “Setiap pengelola zakat yang karena kelalaiannya tidak mencatat atau mencatat dengan tidak benar harta zakat, infaq, shadaqah, wasiat, hibah, waris dan kafarat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8, Pasal 12, Pasal 13 dalam Undang-undang ini diancam dengan hukuman kurungan selama-lamanya tiga bulan dan atau denda sebanyak-banyaknya Rp. 30.000.000,00 (tiga puluh juta rupiah).”

Hal itu jelas menunjukkan bahwa negara masih mengambil jarak terhadap pengaturan zakat secara lebih jauh; dan ini bisa dipahami terkait posisi negara yang “menuntut” menjaga netralitas terhadap berbagai paham yang ada di masyarakat; bahwa negara ini bukanlah negara Islam. 

Namun ketika negara telah menetapkan UU Pengelolaan Zakat dan posisi negara yang sebenarnya tidak masuk kedalam ruh UU itu sendiri, seperti dalam rincian zakat yang menyerahkan kembali kepada menisme hukum Islam, maka keberadaan UU tersebut justru berpotensi hanya sebagai wacana saja.

Ia kurang memiliki daya paksa dan daya ikat bagi kehidupan masyarakat. Akibatnya, UU 38/1999 tersebut menjadi kontradiktif dan kontraproduktif, khususnya terhadap BAZ yang dibentuk oleh pemerintah.

Sementara di sisi lain, sejak akhir 90-an,  kinerja lembaga yang diinisiasi masyarakat dalam bentuk LAZ terus mengalami peningkatan yang signifikan. Pembenahan kelembagaan dan peningkatan kinerja telah menjadikan LAZ menjadi garda depan bagi optimalisasi potensi zakat di nusantara ini. Sebut saja misalnya Dompet Dhuafa (DD) yang berdiri sejak tahun 1993 dan berlokasi di Ciputat.

Lembaga ini terus mengalami peningkatan yang sampai sekarang telah tersebar di berbagai daerah di Indonesia, baik cabang lembaganya maupun distribusi zakatnya dalam bentuk program-programnya.

Berbagai layanan sosial masyarakat telah berhasil dikembangkan, seperti rumah sakit, lembaga pendidikan, maupun lembaga-lembaga pemberdayaan masyarakat. LAZ lain yang juga cukup signifikan dalam perkembangannya adalah Rumah Zakat Indonesia (RZI) yang ada di Bandung dan beberapa kantor cabang serta programnya yang juga sudah menyebar di berbagai daerah; LAZ al-Azhar Peduli Ummat; Baitul Maal Hidayatullah (BMH); dan lain-lain.

Sejalan dengan perkembangan ekonomi syariah, berkembang pula LAZ-LAZ yang terintegrasi dengan perbankan syariah sebagai windows baitul maalnya, seperti: Baitul Maal Muamalat (BMM), LAZ Amanah Takaful, BSM Ummat, dan lain-lain. Tidak ketinggalan pula, banyak perusahaan-perusahaan yang juga berperan dalam pengembangan zakat di Indonesia melalui kelembagaan zakatnya, seperti: Baitul Maal Pupuk Kaltim (BMPKT), Baitul Maal Pupuk Kujang (BMPK), Baituzzakah Pertamian (BAZMA), dan lain-lain.

Yang tidak kalah pentingnya adalah lembaga amil zakat yang berada di bawah ormas, seperti Muhammadiyah dan NU. Perlu dikatakan bahwa pada dasarnya kedua ormas ini sebenarnya telah mengembangkan gerakan zakat, infaq, shodaqoh, dan juga wakaf, sejak awal berdirinya  organisasi tersebut.

Muhammadiyah misalnya, telah menggerakkan sumber-sumber dana Islam (zakat, infaq maupun shodaqoh serta wakaf) sejak awal organisasi itu bediri, yaitu tahun 1912. Gerakan sosial Muhammadiyah yang dipelopori oleh pendirinya K.H. Ahmad Dahlan bahkan menjadi embrio lahirnya Muhammadiyah itu sendiri yang memulai dari sebuah surau dan menerapkan apa yang dipesankan dalam surat al-Ma'un (yang kemudian lebih dikenal dengan teologi al-Ma'un, sebuah teologi untuk memperhatikan yatim dan kaum miskin). 

Maka, lahirlah rumah sakit Muhammadiyah yang dikenal dengan PKU dan juga lembaga-lembaga pendidikan yang kini telah tersebar di berbagai wilayah di Indonesia. Selain itu juga berkembang ratusan panti asuhan Muhammadiyah, dan amal usaha lainnya.  Hal yang sama juga terjadi di NU yang kemudian banyak melahirkan puluhan ribu pesantren yang tersebar di pelosok nusantara.

Penjelasan tersebut menegaskan bahwa sejak awal, gerakan zakat, infaq maupun sodaqoh telah lama berkembang di masyarakat. Keberadaanya telah memberi sumbangan yang sangat signifikan bagi pengembangan keagamaan, sosial, ekonomi, politik dan juga budaya ummat.

Namun, sejalan dengan gerakan modernisasi dan perubahan-perubahan sosial masyarakat, tuntutan untuk terus melakukan perbaikan menjadi hal yang tidak bisa diabaikan. Harapan untuk mengoptimalkan potensi juga terus dilakukan, yang salah satunya melalui jalur formal pemerintahan.

Penulis: /FMB