Board of Peace, Pragmatisme, dan Dilema Two-Level Games

Partisipasi Indonesia dalam Board of Peace (BoP) yang digagas Presiden Trump memunculkan perdebatan tajam di tingkat internasional maupun domestik. Pada satu sisi, kebijakan ini dipandang sebagai langkah diplomatik pragmatis dalam merespons stagnasi mekanisme Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB), khususnya dalam menghentikan aksi Israel di Gaza yang masih berlanjut. Pada sisi lain, keterlibatan tersebut memicu kritik publik dalam negeri karena dianggap berpotensi melemahkan posisi normatif Indonesia yang selama ini konsisten mendukung kemerdekaan Palestina dan supremasi hukum internasional.

Partisipasi Indonesia dalam BoP tidak hanya melalui satu pendekatan teoritis tunggal. Ada interaksi kompleks di dalamnya, antara kepentingan nasional, tekanan struktural sistem internasional, krisis efektivitas multilateralisme, serta dinamika legitimasi kebijakan luar negeri pada tingkat domestik. Langkah yang diambil Indonesia mencerminkan kondisi struktural aktual yang dihadapi negara berkekuatan menengah dalam tatanan global yang terfragmentasi. 

Pendekatan yang diajukan dalam tulisan ini bukan untuk memberikan pembenaran atau sebaliknya melihatnya sebagai suatu kesalahan fatal. Untuk mengkritik keterlibatan Indonesia dalam BoP memang mudah karena ada banyak idealitas yang bisa dijadikan landasan. Namun yang lebih sulit ialah mencoba lebih jujur secara analitis dan mengakui bahwa dalam sistem internasional yang pincang, hampir tidak ada pilihan yang benar-benar bersih. Politik luar negeri yang selama ini berjalan pada kenyataannya bukanlah arena moral absolut, melainkan ruang kompromi yang terus-menerus. 

Strategi Hedging dalam Struktur Global yang Tidak Simetris 

Dalam tradisi realisme klasik, kepentingan nasional merupakan prinsip sentral kebijakan luar negeri. Morgenthau (1948) menekankan bahwa negara bertindak berdasarkan kepentingan yang didefinisikan dalam kerangka kekuasaan yang mencakup tidak hanya kapabilitas militer, tetapi juga otonomi kebijakan dan pengaruh diplomatik. Dalam konteks ini, keterlibatan Indonesia dalam BoP dapat dipahami sebagai upaya mempertahankan ruang manuver strategis di tengah dinamika geopolitik global yang semakin dipengaruhi oleh kompetisi kekuatan besar dan penggunaan instrumen ekonomi, seperti perang tarif dan proteksionisme sebagai alat tekanan politik.

Pendekatan realisme struktural memperkuat argumen ini. Waltz (1979) menegaskan bahwa struktur sistem internasional yang anarkistis dan timpang memaksa negara, terutama negara berkekuatan menengah seperti Indonesia, untuk mengadopsi strategi adaptif. Partisipasi Indonesia dalam BoP mencerminkan praktik strategi hedging. Indonesia tidak sepenuhnya menyelaraskan diri dengan satu poros kekuatan, tetapi juga tidak menempatkan diri di luar proses diplomasi yang dipimpin aktor dominan seperti Amerika Serikat (AS). Meskipun terkesan sangat pragmatis, strategi ini memungkinkan Indonesia menjaga hubungan dengan kekuatan besar sekaligus mempertahankan komitmen normatifnya secara terbatas.

Realisme struktural membantu menjelaskan dengan baik mengapa Indonesia berada dalam posisi ini. Indonesia bukan negara adidaya yang bisa memaksakan agenda, tetapi juga bukan negara kecil yang sepenuhnya tak bersuara. Dalam posisi semacam ini, strategi hedging, yaitu tetap terlibat tanpa mengikatkan diri secara penuh, bukan merupakan tanda inkonsistensi, melainkan rasionalitas khas negara kelas menengah. Memang, Indonesia seharusnya tidak puas dengan sekadar ikut serta. Politik luar negeri bebas dan aktif yang menjadi landasan politik luar negeri menuntut keberanian untuk mengguncang suatu forum yang harus diakui tidak sempurna, bukan sekadar mengisi kursinya. Jika tidak, pragmatisme hanya akan menjadi alibi yang sopan bagi hilangnya konsistensi moral yang berbasis konstitusi UUD 1945.

Pragmatisme Institusional dan Krisis Multilateralisme

Dari perspektif institusionalisme liberal, bisa saja disimpulkan bahwa partisipasi Indonesia dalam BoP juga merefleksikan respons terhadap krisis efektivitas institusi multilateral. Keohane (1984) menekankan bahwa institusi internasional berfungsi untuk memfasilitasi kerja sama melalui aturan, norma, dan mekanisme yang dapat diprediksi. Namun, kebuntuan berulang Dewan Keamanan PBB akibat hak veto dalam merespons situasi di Gaza menunjukkan keterbatasan institusional yang serius.

Dalam kondisi tersebut, negara-negara cenderung mencari mekanisme alternatif di luar kerangka PBB. Acharya (2014) menyebut fenomena ini sebagai pluralisasi tata kelola global, yakni aktor negara beroperasi secara simultan dalam berbagai forum formal dan informal. Partisipasi Indonesia dalam BoP dapat dilihat sebagai bentuk pragmatisme institusional sebagai upaya melengkapi--bukan menggantikan--multilateralisme formal yang selama ini kurang efektif menghasilkan kebijakan konkret.

Kritik tentang BoP yang lahir akibat kegagalan PBB boleh jadi valid. Namun, justru di sinilah pendekatan institusional pragmatis menjadi relevan. Ketika institusi formal lumpuh oleh veto, pencarian kanal alternatif yang dipilih Indonesia bukanlah berarti meninggalkan multilateralisme, melainkan mengakui fragmentasi tata kelola global. Hal-hal yang terjadi dalam beberapa tahun terakhir di Gaza menunjukkan bahwa pilihan menunggu lahirnya sistem ideal di dunia yang tidak ideal sering kali berdampak pada pembiaran atas kekerasan yang terus berlangsung.

Two-Level Games dan Legitimasi Kebijakan Luar Negeri

Penjelasan tentang kehadiran Indonesia di BoP berbasis kepentingan dan institusi tidak cukup tanpa mempertimbangkan dinamika domestik. Kerangka two-level games yang dikemukakan Putnam menegaskan bahwa kebijakan luar negeri selalu dinegosiasikan secara simultan pada dua tingkat, yaitu internasional dan domestik. Keberhasilan diplomasi tidak hanya ditentukan oleh kemampuan negara mencapai kesepakatan eksternal, tetapi juga sejauh mana kebijakan tersebut dapat diterima dan dilegitimasi di dalam negeri.

Dalam konteks Indonesia, legitimasi kebijakan luar negeri terkait Palestina memiliki dimensi normatif yang kuat. Dukungan terhadap kemerdekaan Palestina telah menjadi bagian dari identitas politik luar negeri Indonesia sejak awal kemerdekaan dan tertanam dalam memori kolektif publik. Oleh karena itu, partisipasi dalam BoP yang dipersepsikan sebagai forum yang tidak memiliki mandat hukum internasional yang jelas atau terlalu dekat dengan kepentingan AS berisiko menimbulkan legitimacy gap antara kebijakan pemerintah dan ekspektasi publik domestik.

Konsep foreign policy legitimacy menjadi relevan di sini. Legitimasi kebijakan luar negeri tidak hanya bersumber dari rasionalitas strategis, tetapi juga dari konsistensi normatif, transparansi tujuan, dan kesesuaian dengan nilai-nilai yang dipegang masyarakat. Tanpa narasi kebijakan yang kuat dan akuntabel, pragmatisme eksternal dapat dengan mudah ditafsirkan sebagai kompromi normatif. Dari sudut pandang domestik, beberapa kajian melihat kebijakan luar negeri yang fleksibel--an sich--tidak bermasalah. Yang bermasalah adalah ketika fleksibilitas itu tidak dikomunikasikan secara jelas kepada publik. Dalam isu Palestina, pemerintah perlu berhati-hati, sebab legitimasi kebijakan luar negeri Indonesia tidak hanya bersumber dari efektivitas diplomatik, tetapi dari konsistensi moral yang dirasakan masyarakat.

Karena itu, dari perspektif two-level games, ketika pemerintah menghadapi tekanan domestik yang kuat terkait dukungan atas kemerdekaan Palestina, pemerintah seharusnya dapat memberikan penjelasan atas pilihan terlibat dalam BoP sebagai jawaban tekanan publik tersebut. Misalnya, dengan menegaskan bahwa secara nyata, kebijakan luar negeri yang sepenuhnya dikunci oleh tuntutan moral internal berisiko kehilangan daya tawar eksternal. Tantangannya bukan memilih salah satu arena, tetapi menjaga agar keterlibatan internasional tetap sejalan dengan prinsip domestik yang membutuhkan ruang diplomasi, bukan isolasi.

Pemerintah bisa menggunakan pendekatan teori kritis yang mengingatkan untuk waspada terhadap arsitektur perdamaian yang timpang saat ini di dunia. Namun, kewaspadaan tidak harus diwujudkan dalam penolakan total. Justru dengan ikut hadir, Indonesia memiliki peluang untuk mengganggu narasi dominan, menyuarakan perspektif, dan mendorong agar isu keadilan tetap berada di meja. Keterlibatan Indonesia dapat dibaca ulang bukan sebagai pengkhianatan prinsip, melainkan sebagai upaya menjaga ruang intervensi sekecil apa pun di tengah sistem yang tidak adil. Jika harapan ini dapat diwujudkan, dukungan terhadap pemerintah akan menguat. 

Perdamaian dan Risiko Kooptasi Normatif

Pendekatan kritis memberikan lapisan analisis tambahan yang patut diwaspadai. Richmond (2011) mengingatkan bahwa banyak inisiatif perdamaian kontemporer cenderung menghasilkan negative peace, yakni stabilitas tanpa keadilan substantif. Dalam konteks BoP, minimnya keterlibatan aktor Palestina dan ketiadaan kerangka hukum internasional yang mengikat menimbulkan kekhawatiran bahwa forum ini lebih berorientasi pada manajemen konflik ketimbang resolusi konflik yang adil. Lebih jauh, Cox (1981) menegaskan bahwa institusi internasional tidak pernah netral, karena merefleksikan dan mereproduksi relasi kekuasaan yang dominan. Dari sudut pandang ini, BoP dinilai sebagai bagian dari arsitektur tata kelola global yang mempertahankan status quo. Partisipasi Indonesia, meskipun rasional secara taktis, berpotensi memberikan legitimasi pada mekanisme yang secara struktural mengabaikan hukum internasional dan hak penentuan nasib sendiri rakyat Palestina.

Namun, kekhawatiran akan situasi terburuk tersebut justru membutuhkan kehadiran Indonesia sebagai antisipasinya. Indonesia memang tidak memiliki kemampuan untuk menentukan agenda atau desain institusi. Namun, ketidakhadiran Indonesia bisa saja akan semakin memperperbesar ruang yang dikhawatirkan tersebut, mengingat pengaruh dominan AS. Hal itu pula yang mungkin disadari oleh beberapa negara Islam lain yang memilih ikut berpartisipasi. Partisipasi Indonesia dapat dipahami sebagai bentuk defensive adaptation, yaitu suatu upaya mempertahankan relevansi dalam tatanan global yang tidak setara. Memang ada dilema yang muncul karena adaptasi ini berpotensi dibaca sebagai legitimasi terhadap arsitektur perdamaian yang dikendalikan oleh negara adidaya tertentu.

Dilema Negara Kekuatan Menengah

Berdasarkan berbagai perspektif tersebut, dapat dilihat bahwa partisipasi Indonesia dalam BoP sebenarnya merupakan ekspresi dilema struktural negara berkekuatan menengah. Indonesia harus berjalan di antara dua kepentingan yang sama-sama krusial, yaitu kehati-hatian dalam mengikuti dinamika internasional yang sarat ketimpangan kekuasaan dan respons terhadap dinamika publik domestik yang plural dan normatif. Dilema ini bukan sekadar inkonsistensi kebijakan, melainkan konsekuensi dari posisi struktural Indonesia dalam sistem internasional kontemporer.

Dalam teori hubungan internasional, negara berkekuatan menengah (middle power) berada pada posisi struktural yang unik sekaligus problematik. Mereka tidak memiliki kapasitas koersif untuk memaksakan kehendak seperti negara adidaya, tetapi juga tidak cukup kecil untuk bersikap pasif atau menarik diri dari dinamika global. Indonesia, dalam konteks partisipasinya pada BoP, memperlihatkan secara jelas dilema klasik yang dihadapi negara berkekuatan menengah dalam sistem internasional yang asimetris dan terfragmentasi.

Indonesia, sebagai salah satu negara global south dengan identitas antikolonial menghadapi dilema normatif, yakni apakah pemerintah mampu menjamin bahwa keterlibatan dalam BoP tidak membantu mempertahankan status quo yang selama ini dikritiknya di forum multilateral. Secara teoretis, dilema negara berkekuatan menengah seperti Indonesia tidak bisa dijawab melalui satu solusi yang sempurna. Semua pilihan membawa biaya strategis, normatif, atau politik domestik. Oleh karena itu, pertanyaan kunci yang bisa diajukan kepada pemerintah bukan apakah Indonesia salah atau benar ketika bergabung dengan BoP, melainkan bagaimana Indonesia akan berperan, termasuk dalam mengelola dilema ini secara sadar, transparan, dan normatif konsisten.

Tantangan untuk Indonesia

Indonesia perlu memastikan bahwa keterlibatan dalam mekanisme perdamaian informal tidak mengikis komitmennya terhadap tatanan internasional berbasis hukum dan keadilan substantif. Secara kebijakan, terdapat beberapa implikasi penting. Pertama, Pemerintah Indonesia perlu membangun narasi kebijakan luar negeri yang lebih transparan dan partisipatif untuk menjembatani kesenjangan legitimasi domestik. Kedua, keterlibatan dalam forum seperti BoP harus disertai dengan upaya aktif mendorong prinsip hukum internasional dan keterlibatan aktor Palestina, agar tidak terjebak dalam logika manajemen konflik semata. Ketiga, Indonesia dapat memanfaatkan posisinya sebagai negara kekuatan menengah untuk berperan sebagai norm entrepreneur yang menghubungkan pragmatisme diplomatik dengan agenda keadilan global.

Dengan demikian, tantangan utama bagi Indonesia bukanlah memilih antara idealisme dan realisme, melainkan menyelaraskan keduanya secara reflektif dalam kerangka kebijakan luar negeri yang legitimate, adaptif, dan berorientasi pada perdamaian yang berkeadilan. 

Pragmatisme dalam politik luar negeri--an sich--bukanlah aib, kecuali berhenti pada manajemen konflik, alih-alih mendorong transformasi struktural. Di dunia yang semakin menyamakan perdamaian dengan stabilitas dan stabilitas dengan diam, maka mempertahankan narasi keadilan sebagai prinsip yang tidak dapat dinegosiasikan justru menjadi bentuk diplomasi yang paling bertanggung jawab.

Realisme struktural menjelaskan kenyataan bahwa negara menengah seperti Indonesia mau tidak mau akan beroperasi di bawah tekanan distribusi kekuasaan global. Teori yang sama juga mengingatkan bahwa adaptasi struktural yang berlebihan akan menjebak negara dalam peran subordinat. Semua kembali pada strategi dan antisipasi yang telah disiapkan Pemerintah Indonesia. Sebab perlu diingat, seandainya ke depan peran Indonesia di BoP tidak sesuai harapan ideal publik, tidak secara eksplisit menyuarakan kritik atas pendudukan, kolonisasi, dan impunitas di Gaza, maka Indonesia berisiko menjadi bagian dari mekanisme stabilisasi ketidakadilan yang tercatat dalam sejarah, bukan sebagai agen perubahan sebagaimana dinarasikan oleh pemerintah.

Catatan: artikel ini disusun dengan dukungan AI yang ditulis dan dikurasi oleh penulis sebelum dipublikasikan.